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          11. 唐要家:“提前供暖爭議”再喚供暖體制改革

            發布時間: 2019-11-04 11:18浩宇彩票平台:亞博 > 人物 > 閱讀()

            /天天財經背景:近日,華北等地氣溫下降明顯,距離華北大部分地區現行的“當年11月15日至次年3月15日”供暖時間還有兩周,應不應該提前供暖,又一次成爲關注話題。   10月30日,新華社撰文《北方供暖時間不宜固化》,並表示“‘要時刻把群衆的冷暖放在心上’,不能成爲一句空話”,希望“相關部門應該認真對待、積極回應,把民生疾苦放在心上,主動問政于民、問需于民,盡早拿出切實可行的解決方案。”   上文引用專家觀點,華北大部分地區現行供暖時間標准,形成于上世紀七十年代,是參照上世紀五十年代采暖補貼政策制定的。“這個時間的制定,受社會發展、經濟水平等許多因素制約,並非完全以適宜人體的室溫爲出發點。在人民生活水平大大提升的今天,繼續執行這個標准,就顯得不合時宜。”   要不要提前供暖,是否應該固化,表面看是供暖時間的調整,實則深深附著于整個供熱體制。  【天天財經觀點】  浙江財經大學經濟學院教授唐要家表示,供暖時間的確定帶有計劃經濟時期的痕迹,由相關文件直接規定,不同城市有不同規定,東北、西北、華北的城市供暖時間各不相同。  比如,《北京市供熱采暖管理辦法》規定,市政府可以根據氣象等實際情況調整采暖期時間。爲此,2010年北京市出台《臨時調整采暖期時間程序規定》,預測室外日平均氣溫連續五天低于5℃時,啓動供暖;預測3月15日之後室外日平均氣溫連續五天低于5℃時,延長供暖。啓動供暖時間爲不早于11月1日,結束供暖時間爲不遲于3月31日,並設計了提前供暖的基本程序。  長期以來,供熱企業基本是政府所屬單位或直接投資,隨著民營資本進入,政府如何協調供暖時間,影響因素也越來越多。唐要家說,“在國外較爲成熟的供暖體系,企業就能決定供暖時間。”  氣溫下降,公衆反映強烈,近日,北京市供熱辦負責人說,供暖前要會商三次,本周將召開第二次氣象會商。如果符合條件,有可能提前供暖。天津市供熱行政主管部門也表示,會在11月15日正式供熱前,根據天氣情況,適時提前開展供熱。  天氣情況是提前供暖的基礎條件,另一方面,是否提前還會直接涉及各方切身利益。比如,提前供暖增加相關費用的承擔。以河北省香河縣2012年提前供暖爲例,縣政府決定提前12天啓動2012至2013年度采暖季供暖工作,“對供熱企業提前供熱所增加的相關費用,由縣財政予以補貼,供暖價格保持既定不變,不增加供熱企業和居民負擔。”  臨時調整采暖期由地方財政對供熱單位補貼是通行做法,這是一筆不小的投入。唐要家說,很多城市對于補貼並沒有特別明確的說法,政府開協調會,與供暖企業討價還價,“其實每次協調會,都是因爲供熱補貼,各地沒有明確標准,供熱方面也沒有明確標准,包括具體金額等,政府會考慮地方財政壓力、公衆壓力等,往往相機而作。”  “供暖時間是否提前,本身就是博弈和談判的過程。”唐要家說,甚至在有些地方,承諾的補貼費用也未必兌現,如果財政充足,政府與企業關系密切,補貼可能會比較多,充滿不確定性。由于供熱主要是地方城市事權,不同城市差別較大,有的規範,有的則未必。  供暖時間與中國供暖體制的具體設計密不可分。雖然供熱方式除了城市管網供熱,還有區域鍋爐房以及分戶式采暖等,日益多元,但唐要家也介紹,中國北方城市的主要還是基于城市管網的集中供熱。而且,供暖企業往往缺乏競爭性,基本一個區域就是一家企業。另外,供熱計費方式主要是按面積收費,而不是按實際消耗熱量,不管熱量是否得到有效使用,均按照規定時限繳費,所以,“對于供暖企業而言,多供並不意味著高收益,甚至,有些企業爲了減少成本,會采用各種手段,刻意壓縮供熱時間。”  供熱曾長時期被視爲一種福利,建立在住房單位所有基礎上實行“單位包費、福利供熱”,房屋産權單位或職工所在單位統包職工用熱,進入新世紀後供熱體制積極探索改革,但仍不徹底,各方關系未完全理順。甚至仍有地方政府出台文件,要求企業承擔員工供暖費用。  早在2003年7月,當時的建設部等八部委就聯合下發《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》,明確要求停止福利供熱,實行用熱商品化、貨幣化,變“暗補”爲“明補”,試行職工采暖補貼,同時提出逐步實行按用熱量計量收費制度。  “按照用熱量計量,類似家庭用電用水,用多少繳多少費用,與取暖面積無關。”唐要家分析,之所以難推動,一個重要原因是改造原有管網的成本巨大,在中央出政策、地方負責落實的治理框架下,地方政府並不願承擔這一成本,轉嫁給供熱企業,供熱企業也不願承擔,居民同樣不願承擔。“改造成本無人承擔,所以都比較消極。”  唐要家說,有些地方強制規定,新建小區應該有多大比例按用熱量計量收費。比如,有些地方試點,除了基本成本,“熱量表售價並不低,如果表的質量比較差,三五年就換,成本會很高,企業和公衆都有怨言。而且,各地改造,用什麽表,價格多少,差別很大,也不透明。住建部一直在推,但沒多大進展,占比還是很低。”  2003之後,政府又相繼出台《關于建立煤熱價格聯動機制的指導意見的通知》、《關于進一步推進城鎮供熱體制改革的意見 》、《城市供熱價格管理暫行辦法》等文件,具體落實步履維艱,改革任務停滯。“供熱行業成爲地方政府頭疼、企業抱怨、百姓不滿意的重要領域。”  供熱的定位是基礎性公共事業,引入更多市場化機制是改革的內容之一。不過,各地實踐也呈現不同形態。唐要家介紹,單從供熱企業數量看,東北不少城市的非公數量比重很高,甚至達百分之六七十,把公用事業交給市場,減輕財政壓力,而北京、天津等大城市,往往是國企主導,擔心小企業穩定性較差,持續時間短,政府可能不願收拾原來的攤子,而且,不容易管理。所以,有的城市願意放,有的則有其他考量。  不過,隨著近年空氣汙染嚴重,治理不斷升級,不少小企業並網到大的供暖網絡,國有大型供熱企業地位逐步強化,民營企業相對退出。唐要家表示,北方城市集中供熱的技術條件決定了只能是大企業占有絕大優勢地位。  唐要家認爲,中國供熱的核心還是價格機制沒有理順,價格被管死。“供熱價格變化應該與供熱成本變化有聯動機制。供熱被視爲民生問題,煤炭價格猛漲時,政府出台政策控制供熱價格,虧損部分由財政補貼,而煤價下跌時,供暖價格並沒有太大變化,企業往往以先前虧損嚴重等爲由,微調供熱價格。近幾年供熱企業利潤增加幅度大,甚至達30%。價格管死,不根據成本變化調整,政府、企業與公衆的矛盾很難協調。”所以,唐要家認爲,近期供熱行業改革的突破口還是要在價格方面。  另外,對于現行的采暖費補貼制度,唐要家認爲本質上應該是一種促進社會公平的福利性制度安排,而不是特權福利,應該“逐步消除采暖費的戶籍歧視、職業歧視和行政級別歧視,建立只針對低收入群體的采暖費補貼制度,提高補貼的精准性和有效性。”

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